اولویت کشور در حوزه تأمیناجتماعی تحقق نظام فراگیر و چندلایه است
تریتا نیوز : ابلاغ سیاستهای کلی تأمیناجتماعی از سوی مقام معظم رهبری، نقطهعطفی در تاریخ نظام رفاه و تأمیناجتماعی کشور و فرصت ارزشمندی برای طراحی و اجرای برنامههای مؤثر جهت غلبه بر چالشها و شروع روند ارتقای مستمر جامعیت، کارآمدی و کفایت خدمات این حوزه است. در حال حاضر بخشهای مختلف نظام کلان تأمیناجتماعی براساس قوانین و مقررات مصوب مجلس شورای اسلامی و ضوابط و بخشنامههای اجرایی متنوع در دستگاههای اجرایی مختلف در حال فعالیت هستند و بدیهی است هرگونه اصلاح و تغییری در اهداف، ماموریتها و اولویتهای این ساختار و سازوکارهای اجرایی آن نیز از طریق اصلاح قوانین و بخشنامهها قابل انجام خواهد بود. برای بررسی ابعاد حقوقی سیاستهای ابلاغی تأمیناجتماعی و راهکارهای حقوقی و تقنینی عملیاتیسازی این سیاستها با دکتر عمران نعیمی، مدیرکل امور حقوقی و قوانین سازمان تأمیناجتماعی به گفتوگو نشستیم.
یکی از نکاتی که در مقدمه سیاستهای کلی و در تعریف نظام تأمیناجتماعی آرمانی مدنظر این سند آمده، ویژگی شفافیت این نظام است. حلقه پیوند حوزه تأمیناجتماعی با موضوع شفافیت چیست و در سازمان تأمیناجتماعی در این زمینه تاکنون چه اقداماتی انجام شده است؟
شفافیت نه تنها بهعنوان یک هنجار، بخشی از نظام ارزشی حکومتهای مردمی است، بلکه بهعنوان یک ابزار، کمک مؤثری به حمایت و برخورداری از حقوق شهروندی میکند. خود این مسئله نیز واضح است که شفافیت بهعنوان یکی از لوازم توسعه پایدار، پاسخگویی و حکومت قانون، می تواند به تضمین هرچه بیشتر حقوق شهروندی منجر شود. نقص و اجمال مفاد قوانین و مقررات مربوطه از یک سو و عدم استقبال ارکان نظام تأمیناجتماعی از اصل شفافیت و جریان آزاد اطلاعات برای دسترسی عموم و آگاه شدن ذینفعان از عملکردها و نیز حقوق قانونی خود در زمینه بیمههای اجتماعی، به تضییع حقوق بیمهشدگان و عدم دریافت خدمات بیمه اجتماعی به نحو مطلوب میانجامد. خوشبختانه در سالهای اخیر اقدامات شایستهای در جهت رعایت اصل شفافیت در گردش آزاد اطلاعات در سازمان تأمیناجتماعی انجام شده است. از جمله مهمترین اقداماتی که در حوزه حقوقی در این خصوص انجام شده است میتوان به طرح تجمیع، تلخیص، تنقیح و اصلاح بخشنامههای سازمان (مقرراتزدایی) اشاره داشت که طی آن حدود ۲۰۰۰ بخشنامه طی ۱۴۸۵ جلسه کارشناسی و تخصصی و بیش از ۲۵۰ جلسه شورای تنقیح، در قالب ۴۰ بخشنامه تجمیع و شفاف شد و در ادامه کلیه بخشنامههای تنقیحی در سایت رسمی سازمان ذیل سامانه شفافیت در دسترس عموم قرار گرفته است. شایان ذکر است طرح مذکور نه تنها در داخل کشور مورد تحسین و تقدیر مراجع مختلف قرار گرفته، بلکه در عرصه بینالمللی نیز با دریافت جایزه تجربه موفق از سوی اتحادیه بینالمللی تأمیناجتماعی (ISSA) باعث افتخارآفرینی برای کشورمان شده است.
در بند دوم سیاستهای ابلاغی “اعمال نظارت راهبردی در تکوین و فعالیت سازمانها و صندوقها و نهادهای فعال در قلمروهای امدادی، حمایتی و بیمهای و شکلدهی پایگاه اطلاعات”، مورد تأکید قرار گرفته است. راهکار عملی “کوتاهمدت”، “میانمدت” و “بلندمدت” برای بهرهگیری از پایگاههای اطلاعاتی با هدف فراهم شدن امکان نظارت راهبردی بر فعالیت بخشهای گوناگون سازمان تأمیناجتماعی چیست؟
فناوری اطلاعات بهعنوان یکی از ابزارهای ضروری حکمرانی خوب، امروزه از اهمیت بالایی در اداره امور حاکمیت برخوردار است؛ چرا که این ابزار منجر به افزایش سرعت و دقت فعالیتهای مختلف اجتماعی و اقتصادی و در نتیجه، بالا بردن بهرهوری آنها میشود. بهویژه سازمانهایی که بخشهای مختلف آن در مناطق جغرافیایی پراکنده و دور از یکدیگر قرار گرفتهاند یا مؤسساتی که موظف به انجام دادن کارهای متنوع و متعدد هستند، بسیاری از مشکلات خود را از طریق این فناوری رفع میکنند. بر اساس نتیجه مطالعات سازمان بینالمللی تأمیناجتماعی (ISSA)، توسعه، بهبود و بکارگیری فناوری اطلاعات، مهمترین عامل در بهبود عملکرد سازمانهای تأمیناجتماعی پیشرو است. اهمیت این مسئله در قوانین داخلی ما نیز در بند (م) ماده ۱۶ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمیناجتماعی مصوب ۱۳۸۳ و تبصره یک ماده ۷ قانون هدفمندی یارانهها و آییننامه اجرایی آنها مورد توجه بوده و بر ایجاد پایگاههای اطلاعاتی منسجم تأکید شده است. از جمله مزایا و فواید کاربرد فناوری اطلاعات در نظام تأمیناجتماعی میتوان به ارائه خدمات بهتر و جلب رضایت بیشتر؛ حفظ، پالایش و سازماندهی مناسب سوابق بیمهشدگان که منجر به صیانت و استیفای حقوق آنان میشود؛ دقت، سرعت و سهولت در تبادل خدمات با بیمهشدگان، کارفرمایان و بازنشستگان و اطلاعرسانی بهنگام به نظام تصمیمگیری برای اتخاذ تدابیر اصلاحی یا توسعهای مورد نیاز در هر بخش اشاره کرد.
خوشبختانه در سالهای اخیر سازمان تأمیناجتماعی در استفاده از ابزارهای الکترونیک و سامانههای هوشمند، پیشرو بوده و به نوعی میتوان گفت راهکارهای کوتاهمدت و میانمدت استفاده از این ابزار با پیادهسازی طرحهای موسوم به ۳۰۷۰ تا حد زیادی در سطح سازمان محقق شده است. از جمله اقدامات کوتاهمدت مرتبط با حوزه حقوقی نیز میتوان به اتوماسیون جامع حقوقی و انتشار بخشنامههای سازمان در سایت رسمی سازمان اشاره داشت. اما از حیث بلندمدت میبایست اقدامات اساسی انجام داد که از جمله این اقدامات میتوان به اتصال سامانههای اطلاعاتی سازمان به سامانههای اطلاعاتی سایر نهادهای مرتبط در کشور علیالخصوص وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان بیمه سلامت، سازمان ثبت احوال، سازمان امور مالیاتی، نظام بانکی و سازمان هدفمندی یارانهها و نهادهای حمایتی و … اشاره کرد که با اجرای این راهکار، امکان نظارت راهبردی بر فعالیت بخشهای گوناگون نظام تأمیناجتماعی که مورد توجه بند ۲ سیاستهای کلی نظام تأمیناجتماعی ابلاغی مقام معظم رهبری بوده است، تحقق خواهد یافت.
تحقق راهبرد نظام تأمیناجتماعی چندلایه و همافزا، یکی از فرازهای اساسی سیاستهای کلان تأمیناجتماعی است که کارشناسان آن را مناسبترین راهکار برای ایجاد همافزایی و پیشگیری از همپوشانی و موازیکاری در بین بخشهای مختلف نظام کلان تأمیناجتماعی میدانند. آیا میتوان در کوتاهمدت به نظام تأمیناجتماعی فراگیر و چندلایه دست یافت؟ در کوتاه مدت برای تحقق این هدف، چه میتوان کرد؟
اساساً حرکت به سمت نظام تأمیناجتماعی چندلایه را نمیتوان بهعنوان راهبردی کوتاهمدت تصور کرد یا راهکاری ارائه داد که بتوان در کوتاهمدت به این مهم دست یافت. تحقق نظام تأمیناجتماعی فراگیر و چندلایه، مستلزم تغییرات اساسی در ساختار و محتوای ارکان مختلف تأمیناجتماعی در مفهوم عام آن است. تأمیناجتماعی در مفهوم عام، به تمامی اقداماتی که دولت برای افزایش رفاه عمومی و کمک به بهرهمندی افراد جامعه از کمینه (حداقل) امکانات مالی و درآمد لازم جهت امرار معاش انجام میدهد، اطلاق می¬شود و مفهومی فراتر از مفهوم خاص تأمیناجتماعی در کشور ماست که صرفاً به سازمان تأمیناجتماعی فعلی یعنی یکی از سازمانهای فعال در لایه بیمهای نظام تأمیناجتماعی و بخش مشارکتی آن میپردازد. دست یافتن به نظام تأمیناجتماعی چندلایه، با اصلاح قوانین و مقررات متعددی که در طول سالیان گذشته، تصویب و اجرایی شده، امکانپذیر خواهد بود. کمااینکه ادبیات نظام چندلایه تأمیناجتماعی در نظام قانونگذاری ما، از سال ۱۳۸۹ در قانون برنامه پنجم توسعه وارد شد و در قانون برنامه ششم توسعه نیز تداوم یافت؛ اما بهدلیل پیچیدگی و گستردگی موضوع و از طرفی عدم اهتمام جدی و کافی، تاکنون تحقق نیافته است؛ هر چند که ریشههای آن را در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمیناجتماعی سال ۱۳۸۳ تحت عنوان حوزهبندی نظام تأمیناجتماعی میتوان یافت.
در واقع به نظر میرسد اولویت کشور در حوزه رفاه و تأمیناجتماعی باید بر اقداماتی متمرکز شود که زمینه تحقق نظام تأمیناجتماعی فراگیر و چندلایه فراهم شود. برای تحقق نظام تأمیناجتماعی فراگیر و چندلایه، ابتدا باید شکل و محتوای ارکان مختلف تأمیناجتماعی را در لایههای مختلف به هم نزدیک و به نوعی همافزا کرد. بدین معنا که ابتدا باید نهادهای موجود در هر لایه اعم از امدادی، حمایتی و بیمهای را شناسایی و تا حد امکان احکام و قواعد نهادهای ذیل هر لایه را به یکدیگر نزدیک کرد، سپس نهادهای موجود در هر لایه را در هم ادغام یا تجمیع نمود. بهعنوان مثال در لایه بیمهای در سطح پایه، حدود ۲۲ صندوق ریز و درشت با احکام و قواعد تقریباً متفاوت وجود دارند که شاید لازم باشد همه آنها را در سه صندوق “دولتی” (کشوری)، “غیردولتی” (تأمیناجتماعی) و “نیروهای مسلح” (لشکری) تجمیع کرد. به همین شکل در لایه امدادی و حمایتی نیز باید نهادهای موازی و همسو شناسایی و تجمیع شوند. راهکار دیگر، استقرار کامل آزمون وسع یا ارزیابی استطاعت مالی است که بهویژه در لایه حمایتی و حتی در لایه بیمهای در خصوص اعمال معافیتهای احتمالی و حمایتهای دولتی از محل منابع عمومی، بسیار کاربرد خواهد داشت.
همچنین شناسایی همپوشانیهای موجود بین لایه بیمهای و حمایتی و رفع این همپوشانیها، از جمله ملزومات و مقدماتی است که بهمنظور تحقق نظام جامع تأمیناجتماعی چندلایه باید بر آن همت گماشت.
نکته دیگری که در سیاستهای ابلاغی مورد تأکید است، پیشگیری از انباشت بدهیهای دولت به حوزه بیمهای نظام تأمیناجتماعی است که در حال حاضر به یکی از عمدهترین چالشها در این حوزه تبدیل شده است. بهنظر شما راهکار حقوقی و قانونی جلوگیری از انباشت بدهیهای دولت و تضمین بازپرداخت بدهیهای قبلی چیست؟
اولین راهکار پیشگیری از انباشت بدهیهای دولت، جلوگیری از ایجاد بدهیهای جدید مغایر اصول و محاسبات بیمهای است که مورد تأکید قوانین و مقررات متعدد از جمله بند (ج) ماده ۷ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمیناجتماعی مصوب ۱۳۸۳، بندهای (ح) و (ن) ماده ۲۸ و بند (۲) ماده ۲۹ قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب ۱۳۹۳، ماده ۷۱ قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵، بندهای (ت) و (ث) ماده ۷ قانون برنامه ششم توسعه مصوب ۱۳۹۵ و بند (ز) تبصره ۵ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور مبنی بر ممنوعیت ایجاد و تحمیل بار مالی بر عهده صندوقهای بیمهای بدون تأمین و پرداخت آن در بودجه کل کشور است. در عین حال، اصلاح ساختارها و محتوای حمایتها و مزایای تأمیناجتماعی که قبلا و در به پاسخ سوال قبلی به آنها اشاره شد، از انباشت بدهی دولت به سازمان تأمیناجتماعی جلوگیری خواهد کرد.
اما در خصوص تضمین بازپرداخت کوتاهمدت بدهیهای انباشته شده قبلی همواره در قوانین بودجه سالیانه، احکام متعدد و مناسبی پیشبینی میشود که اجرای درست، بموقع و کامل آنها میتواند از حجم بدهی دولت به طرز قابل توجهی بکاهد. از جمله این راهکارها میتوان به مواردی که در بند (الف) ماده ۱۲ قانون برنامه ششم توسعه پیش بینی شده مانند سهام قابل واگذاری دولت در قالب قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم (۴۴) قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن، املاک مازاد بر نیاز دستگاههای اجرائی، تأدیه نقدی در بودجه سنواتی، اوراق بهادار قانونی و امتیازات مورد توافق اشاره کرد که امیدواریم با ابلاغ این سیاستها که از ضمانت اجرایی بسیار بالاتری نسبت به قوانین عادی برخوردار هستند، از این پس بیش از گذشته به این موارد توجه شود.
البته باید توجه داشت که پرداخت دیون انباشته دولت به تأمیناجتماعی و حق بیمههای جاری تعهد شده از سوی دولت را نباید مساعدت دولت تلقی کرد، بلکه پرداخت این مبالغ ناشی از تکالیفی است که دولت ضمن قوانین متعدد با افزایش هزینههای تأمیناجتماعی مکلف به جبران آنها بوده است. همچنین پرداخت حق بیمه سهم دولت ناشی از تکلیفی است که دولت در جهت حمایت از نیروی کار و اشتغال در کشور بر عهده دارد و جزو وظایف حاکمیتی دولت به شمار میرود. صرفنظر از این مسئله، پرداخت دیون انباشته دولت و حق بیمههای در تعهد دولت، باعث میشود سازمان تأمیناجتماعی در اجرای تعهدات قانونی خود با مشکل تأمین نقدینگی مواجه نباشد و بتواند با فراغ بال نسبت به برنامهریزی برای گسترش پوشش و ارتقای خدمات اقدام کند. متأسفانه در حال حاضر انباشت بدهی دولت به تأمیناجتماعی، موجب شده تمرکز سازمان به جای ارتقای خدمات، بیشتر معطوف به تأمین ماهیانه منابع از طرق فوقالعاده برای ایفای تعهدات جاری و پرداخت مستمری و مزایای دیگر باشد.
سازمان تأمیناجتماعی تاکنون از تحمیل بار مالی قوانینی که نحوه تأمین منابع آن به شکلی پایدار و مطمئن مشخص نشده است، آسیبهای فراوانی دیده است. اکنون در سیاستهای ابلاغی “عدم تحمیل طرحهای فاقد تضمین مالی، رعایت محاسبات بیمهای و تأمین منابع پایدار” به صراحت قید شده است. شما تأثیر چنین تأکیدی را چه میدانید؟
با توجه به جایگاه سیاستهای کلی در نظام قانونگذاری کشور که به استناد بند اول و دوم اصل ۱۱۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تعیین و نظارت بر حسن اجرای آنها جزو وظایف و اختیارات رهبری تعیین شده است و رعایت احکام سیاستهای کلی در تدوین طرحها، لوایح و پیشنویس مقررات ضروری دانسته شده و شورای نگهبان نیز در مقام بررسی طرحها و لوایح، باید موضوع انطباق با سیاستهای کلی را مدنظر داشته باشد و در مواردی مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز میتواند بر اجرای آن نظارت کند، احکام سیاستهای کلی باید نصبالعین نهادها و مراجع تصمیمساز و تصمیم گیر در کشور باشد. همانطورکه قبلاً اشاره شد تاکنون قوانین متعددی بر ممنوعیت ایجاد و تحمیل بار مالی بر عهده صندوقهای بیمهای بدون تأمین و پرداخت آن در بودجه کل کشور تأکید داشتهاند، اما این احکام نتوانستهاند مانع وضع قوانین و مقررات مغایر با اصول محاسبات بیمهای و تحمیل بار مالی به صندوقها شوند و انتظار میرود با توجه به جایگاه قانونی سیاستهای کلی تأمیناجتماعی ابلاغی مقام معظم رهبری، در ادامه از وضع چنین قوانین و مقرراتی جلوگیری به عمل آید.
یکی دیگر از مباحث مهم مطرح در این سیاستها، مفاد بند نُه است که در آن «الزام به تهیه پیوست تأمیناجتماعی برای طرحها و برنامههای کلان کشور» مطرح شده است. تهیه پیوست تأمیناجتماعی، چگونه میتواند به حل مشکلات و چالشهای فعلی و توسعه خدمات کمک کند؟
با توجه به تأکیدی که در این سند در خصوص لزوم توجه به اصول محاسبات بیمهای و تأمین بارمالی طرحها و لوایح وجود دارد، ضروری است که در تدوین طرحها، لوایح، پیشنویس مقررات و سایر برنامههای کشور، حتماً آثار و تبعات طرح موردنظر بر نظام تأمیناجتماعی مورد بررسی و ارزیابی قرار گیرد و این مهم از طریق تکلیف به تهیه پیوست تأمیناجتماعی برای طرحهای مزبور است که به درستی در سیاستهای ابلاغی مقام معظم رهبری بر آن تأکید شده است. لازم به ذکر است در همین زمینه اخیراً و در جریان بررسی لایحه اصلاح قانون آییننامه داخلی مجلس سازمان تأمیناجتماعی پیشنهاد داده است که در مفاد قانون مذکور بر عدم تحمیل بار مالی ناشی از طرحها و لوایح بر صندوقهای بیمهای تأکید شود. البته باید توجه داشت که مهمترین تکلیف در اجرای سیاستهای کلی تأمیناجتماعی همانگونه که در مقدمه سیاستها بیان شده «تصویب قانون اجرای سیاستهای کلی تأمیناجتماعی» است که در درجه اول باید به آن توجه داشت. تدوین لایحه اجرای سیاستهای کلی تأمیناجتماعی و تصویب آن، مهمترین اقدامی است که به فوریت میبایست در دستور کار قرار گیرد. در این لایحه میبایست تمامی بندهای نُهگانه سیاستها و جزئیات اجرای آنها از جمله در زمینه اصلاح ساختار، لایهبندی نظام، نحوه تدوین و اصلاح قوانین و مقررات در جهت ایجاد وحدت رویه بین صندوقها و نهادها، ایجاد نهاد تنظیمگر، لزوم توجه به محاسبات بیمهای و… با رویکرد جامع و در سه لایه بیمهای، حمایتی و امدادی مورد توجه قرار گیرد.
